В докладе представлен обзор основных международных трендов развития климатической политики и определены вызовы, которые они ставят перед экономикой России. Авторы подчеркивают, что драйвером развития климатической политики России начинает выступать усиление международной повестки, и предлагают перейти к проактивным действиям, направленным на поддержку конкурентоспособности национальной экономики. В этой связи в докладе охарактеризован текущий статус российской политики в области противодействия климатическим изменениям и предложены возможные направления ее дальнейшего развития.
В дополнение доклад содержит характеристики климатической политики других стран — крупнейших эмитентов выбросов парниковых газов в мире и возможные направления взаимодействия России с ними в этой области. В докладе также рассмотрены тенденции корпоративного сектора — на примере климатических стратегий энергетических, нефтегазовых и горно-металлургических компаний.
Основные выводы
Сложившееся понимание основных причин изменения климата ведет к трансформации условий ведения бизнеса в мире. Климатическая повестка в среднесрочной и долгосрочной перспективе будет оказывать существенное влияние на развитие мировой и российской экономики. Глобальная проблема климатических изменений ставит перед экономикой России вызовы по двум направлениям:
- необходимости внутренней адаптации;
- необходимости реагирования на усиление внешних климатических ограничений.
По первому направлению существуют серьезные вызовы (как, например, таяние вечной мерзлоты), но оно уже находится в России в центре внимания. По второму направлению наблюдается динамичное развитие, требующее определенных действий.
Следует отметить, что в условиях относительной устойчивости к климатическим изменениям в текущем периоде, ведущей роли традиционных энергоресурсов в экономике России и неготовности большей части населения увеличивать расходы ради сохранения климата (согласно опросам), внутренних предпосылок для усиления климатической повестки достаточно мало. Драйвером развития в такой ситуации начинает выступать усиление международной повестки — Россия участвует в основных международных соглашениях по климату — и климатические инициативы торговых партнеров России, прежде всего ЕС.
Представляется, что для России важно выстраивать климатическую политику с учетом, но не под воздействием внешних вызовов, особенно в момент их реализации. Это определило следующие цели данного доклада:
- выявить основные тренды мировой климатической политики;
- оценить вызовы, которые они ставят перед экономикой России;
- охарактеризовать климатическую политику России;
- предложить направления ее дальнейшего развития.
Внешние климатические вызовы для экономики России
Текущие цели и обязательства стран, в первую очередь крупнейших эмитентов парниковых газов (ПГ), характеризуют недостаточную «амбициозность» климатической политики в мире. По предварительным данным ВМО, 2020 год войдет в тройку самых теплых годов за историю наблюдений, а, по оценке «Трекера климатических действий», заявленные странами мира усилия по состоянию на ноябрь 2020 г. не позволят достичь климатических целей, и глобальное потепление к концу XXI века может достигнуть около 3 °C.
Россия входит в число крупнейших мировых эмитентов ПГ (около 5 % совокупных выбросов ПГ), что обуславливает повышенное внимание на международной арене к ее климатическим целям и политике. Согласно данным национального кадастра, Россия существенно сократила выбросы ПГ в долгосрочном периоде: в 2018 году выбросы ПГ России составили 2,2 млрд т СО2-экв. (исключая землепользование, изменения землепользования и лесное хозяйство (ЗИЗЛХ)), что на 30,3 % меньше их величины в 1990 году (3,2 млрд т СО2-экв). Если учитывать ЗИЗЛХ, то снижение будет еще более выраженным — на 47,6 % в 2018 году по отношению к 1990 году. Тем не менее в последние годы выбросы ПГ в стране растут, а цель России, например в «Трекере климатических действий», охарактеризована как «критически недостаточная» — соответствующая потеплению более чем на 4 °C (в предположении, что все страны предпринимали бы аналогичные усилия). Это создает вызов для имиджа России как климатически ответственной страны.
Существующий учет выбросов и поглощения ПГ в мире не в полной мере отражает объективную картину, что особенно характерно для развивающихся стран и для отдельных ПГ, что формирует вызов потребности в улучшении качества данных для международных сопоставлений — в условиях становления климатических позиций как фактора конкурентоспособности производителей из разных стран.
В мире растет число стран, регионов и компаний, поддерживающих отказ от ископаемого топлива по климатическим соображениям. Происходит отказ от угольной генерации в электроэнергетике как от наиболее углеродоемкого направления производства электроэнергии. Есть инициативы по отказу от использования двигателей внутреннего сгорания на транспорте и от разведки и добычи углеводородов. Такие инициативы обуславливают вызов сокращения спроса на традиционные энергоресурсы уже в среднесрочной перспективе относительно прежних ожиданий. Планы по отказу от потребления ископаемого топлива в разных странах мира для России, как для крупнейшего экспортера традиционных энергоресурсов, ведут к сужению их рынков сбыта. Эффект от планов по отказу от производства ископаемого топлива менее очевиден, и такие планы, скорее, носят символический характер. По оценке Международного энергетического агентства, прогнозируемые объемы мирового потребления нефти в 2040 году в гипотетическом сценарии устойчивого развития, предполагающем достижение климатических целей, оказываются на 32 % ниже, чем в инерционном сценарии, газа — на 36 % ниже и угля — на 61 % ниже.
Международная организация гражданской авиации и Международная морская организация предпринимают усилия по минимизации неблагоприятного воздействия от международных перевозок на климат. Для авиации уже запланировано введение платы с 2027 года за превышение выбросов СО2 относительно базового уровня (2019 года), а при обсуждении морских перевозок возникают, например, предложения по повышению эксплуатационной энергоэффективности существующих судов и по сокращению выбросов метана и летучих органических соединений. Это обозначает вызов усиления требований к российским перевозчикам на международных рынках.
Внедрение обязательных систем углеродного ценообразования — одна из наиболее кардинальных мер с точки зрения достижения целей сокращения выбросов ПГ. Такое решение принимается в рамках конкретной юрисдикции, и до недавнего времени оно не влияло на условия международной торговли, но инициатива ЕС по введению трансграничного углеродного регулирования (ТУР) может изменить ситуацию — возникает вызов появления климатических ограничений в международной торговле и дискриминации российской продукции. Конкретные детали европейского механизма пока не представлены, но это не отменяет необходимости заранее оценить риски отдельных сценариев. При реализации наиболее негативного для России сценария потери российских экспортеров в ЕС до 2030 года только по нефти, нефтепродуктам, газу и СПГ, а также полиолефинам могут составить, по оценке авторов доклада, от 1,4 до 2,4 млрд евро в год в зависимости от сценария и по удобрениям от 0,2 до 0,5 млрд евро в год.
Усиление климатической повестки в мире обуславливает рост запроса на раскрытие углеродной отчетности бизнесом и ограничение возможностей по привлечению финансирования в углеродоемкие проекты. По оценке авторов доклада, в сценарии, при котором российские нефтегазовые компании лишаются возможности привлекать иностранные кредиты и займы, стоимость заемного капитала для них возрастает на 1,21 п.п. и средневзвешенная стоимость капитала (WACC) — на 0,29 п.п., а рентабельность активов (ROA) снижается на 0,04 п.п. Таким образом, влияние иностранных кредитов в нефтегазовой отрасли России некритично, но если учесть потенциальный отказ иностранных инвесторов от еврооблигаций и акций российских компаний, то последствия будут более существенными.
Вызовом для России является исключение или ограничение поддержки таких низкоуглеродных источников энергии как атомная и большая гидроэнергетика в рамках отдельных механизмов «зеленого» финансирования в мире, например, в некоторых системах «зеленых» (низкоуглеродных) сертификатов. Вопрос учета таких проектов требует обсуждения на международном уровне, так как они имеют большое значение для российского энергобаланса.
Предпринимаемые в России шаги
Россия принимает участие в формировании международной климатической политики, являясь стороной Рамочной конвенции ООН об изменении климата, Киотского протокола к ней, Парижского соглашения и международных договоров по охране озонового слоя.
На национальном уровне приняты и разрабатываются стратегические документы в области противодействия и адаптации к климатическим изменениям, действуют меры, направленные на сокращение выбросов ПГ, и установлена цель по их сокращению на 2030 год. Российская климатическая политика делает акцент на мерах по адаптации к климатическим изменениям, раскрытии потенциала энергоэффективности (подготовлен проект нового комплексного плана по повышению энергоэффективности), охране и восстановлении лесов, а также реализации природоохранных и экологических инициатив. Отдельно для стимулирования альтернативных ВИЭ в электроэнергетике сформирована и уточняется нормативная база их поддержки на оптовом и розничном рынках, в изолированных энергорайонах, для микрогенерации.
В отношении углеродного регулирования в России принята Концепция формирования системы мониторинга, отчетности и проверки объема выбросов ПГ в Российской Федерации (2015 год). По состоянию на январь 2021 г. продолжается рассмотрение правил внедрения обязательной углеродной отчетности (проект Федерального закона «Об ограничении выбросов ПГ»), а также создания условий для реализации добровольных инициатив по сокращению выбросов и росту поглощения ПГ (проект Концепции системы учета, регистрации, выпуска в обращение, передачи и зачета результатов климатических проектов, осуществляемых на территории Российской Федерации). В январе 2021 г. утверждена дорожная карта по реализации на территории Сахалинской области эксперимента по установлению специального регулирования выбросов ПГ. Кроме того, рассматривается внедрение публичной нефинансовой отчетности (проект Федерального закона «О публичной нефинансовой отчетности»).
В России растет интерес к «зеленому» финансированию: рассматривается разработка национальной таксономии устойчивого финансирования и запуск системы «низкоуглеродных» сертификатов.
Тем не менее усилия России в области климатической политики пока получают «очень низкие» оценки в международных рейтингах (например, по «Индексу эффективности действий в области изменения климата»). Хотя эти рейтинги являются неформальными, они достаточно востребованы, а оценки, представляющие взгляд России или развивающихся стран, отсуствуют. Эксперты положительно оценивают присоединение России к Парижскому соглашению и инициативы в области повышения энергоэффективности, сокращения выбросов ПГ и землепользования, но указывают на сильное противодействие усилению климатических амбиций страны со стороны углеродоемких отраслей.
Направления дальнейшего развития климатической политики в России
Представляется важным перейти к проактивным действиям с точки зрения мер климатической политики и ориентироваться на поддержку конкурентоспособности российской экономики. В свете планируемого в ЕС введения трансграничного углеродного механизма можно ожидать, что проблема углеродного регулирования выйдет на уровень международных отношений. Россия — один из крупных торговых партнеров ЕС, у которого сейчас отсутствует какая-либо система углеродного регулирования (углеродные налоги или торговля квотами), что лишает страну гибкости в части возможности зачета платежей за выбросы ПГ на территории своей страны. Как следствие, для сохранения (полного или частичного) платежей за выбросы ПГ в России, а также для симметричной реакции целесообразно реализовать следующие шаги:
1) Проработать возможности развития в России мер углеродного регулирования (в форме национальной системы торговли квотами на выбросы ПГ (СТК)), которая в общем случае и на начальном этапе будет работать в добровольном режиме. Однако при появлении соответствующих требований со стороны ЕС по отдельным группам товаров (на которые распространятся ТУР) может потребоваться переход к обязательному режиму. Предлагается проводить своевременные консультации с ЕС относительно вопросов соответствия практике декарбонизации ЕС, а также изучить опыт внедрения СТК в Китае.
2) Проработать возможность ввода симметричных мер для импорта из ЕС (для выравнивания условий с ЕС и другими странами, которые могут вводить регулирование в ответ на меры ЕС) с одновременной компенсацией для потребителей в России.
3) Проработать меры поддержки (компенсации) в России для наиболее пострадавших предприятий и отраслей от введения ТУР и мер углеродного регулирования, включая льготы в рамках национальной торговой системы, а также налоговые льготы.
Кроме того, наряду с реализуемыми (повышение энергоэффективности, поддержка ВИЭ и т.д.) можно выявить меры дальнейшего развития климатической политики, по введению которых в России существует относительный консенсус:
4) Совершенствование учета и защиты лесного фонда: определение предпочтительных подходов к учету поглощающей способности лесов, почв и водных объектов; реализация проектов карбоновых ферм; разработка методики учета выбросов ПГ по номенклатуре продукции; улучшение качества данных о российских лесах; расширение и защита лесного фонда России.
5) Внедрение национальной системы отчетности и мониторинга выбросов ПГ:
- Развитие системы отчетности, которая позволит получать актуальную информацию о выбросах ПГ на уровне регионов, муниципальных образований и отраслей экономики, а также моделировать и прогнозировать последствия климатической политики и климатических рисков.
- Развитие системы отчетности на корпоративном уровне, которая позволит российским компаниям соответствовать внешним «климатическим» требованиям в части раскрытия информации.
- Изучение методик и способов оценки углеродного следа и способов верификации полученных данных (включая всю производственную цепочку).
6) Формирование системы низкоуглеродных (в том числе «зеленых») сертификатов, признанной на международном уровне (по широкому кругу проектов, способствующих снижению выбросов ПГ — ВИЭ, «зеленый» и «голубой» водород, проекты повышения энергоэффективности, увеличения поглощений ПГ). Проведение консультаций с Европейской комиссией для признания местных систем сертификации.
7) Формирование образа России как климатически ответственной страны:
- освещение предпринимаемых страной усилий (с обозначением ограничений и намерений);
- поиск возможностей для продвижения таких климатических инициатив, которые отвечали бы национальным интересам (например, международная кооперация в части адаптации к изменению климата или поддержка проектов по улавливанию и хранению углерода (CCS));
- создание альянсов со странами, имеющими схожие интересы, для усиления переговорных позиций в ходе международных климатических переговоров;
- разработка индекса, оценивающего усилия стран по противодействию климатическим изменениям, в России или в рамках регионального объединения с российским участием (например, ЕАЭС или БРИКС).
8) Расширение возможностей для продвижения российских низкоуглеродных технологий на экспорт с целью диверсификации российского экспорта:
- диверсификация российского экспорта энергоресурсов (в частности, водорода), технологий энергоэффективности и ВИЭ, иных низкоуглеродных технологий;
- изучение возможностей Механизма устойчивого развития (МУР) в рамках Парижского соглашения;
- использование механизмов по предоставлению устойчивого (включая «зеленое») финансирования;
- создание условий и поддержка реализации добровольных инициатив по сокращению выбросов ПГ российскими экспортерами.
Не менее важно, но значительно более сложно в экономике, где ведущую роль играют традиционные энергоресурсы, согласовать средне- и долгосрочные ориентиры для национальной климатической политики, которые должны обозначить направления перехода на низкоуглеродный путь развития — в русле международных тенденций. На это направлен проект Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов ПГ до 2050 года, подготовленный Минэкономразвития России. Он должен определить:
- приоритеты развития внутреннего рынка, включая баланс традиционных и новых низкоуглеродных направлений;
- оценку перспектив диверсификации экспорта (по направлениям и видам поставляемых товаров и технологий);
- условия усиления климатической политики России — они могут представлять наибольшую сложность для согласования, но, тем не менее, их целесообразно проработать в качестве риск-сценариев, чтобы не допустить замедления темпов экономического роста и отставания в долгосрочном периоде (в случае ухудшения ситуации с адаптацией и ускорения развития климатической политики в мире).
Проект Стратегии социально-экономического развития с низким уровнем выбросов ПГ предусматривает разработку плана мероприятий по ее реализации, в котором предлагается учесть обозначенные вызовы и меры. В дополнение можно рассмотреть организацию мониторинга вызовов развития климатического регулирования в мире для экономики России и проведение комплексной оценки их влияния.
